як організувати роботу органу влади

Як організувати роботу органу влади

Йдеться про організацію роботи будь-якого органу публічної влади (цим поняттям охоплюються як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування, які також здійснюють владні управлінські функції) щодо забезпечення ним доступу до публічної інформації. Можна виокремити наступні групи змін в роботі органу, які необхідно буде провести:

1. Передусім на виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» необхідно внести зміни до структури та актів, що регламентують роботу органу публічної влади.

Зміни в структурі передбачають визначення відповідальних осіб за доступ до інформації, про яких ідеться в статті 16 Закону. Залежно від величини органу може бути визначена окрема відповідальна особа чи кілька осіб (напр. у виконкомі сільської ради) або визначено окремий структурний підрозділ, на якого покладається забезпечення доступу до інформації (виключно або в поєднанні з іншими функціями, напр. розглядом звернень громадян). За наявності практичної необхідності й відповідних ресурсів може проводитися збільшення штатної чисельності органу з метою укомплектування відповідального підрозділу або заповнення вакансії відповідальної за доступ до інформації особи. Проте в більшості випадків доцільнішим буде перерозподіл обов’язків між службовцями органу з метою покладення відповідальності за доступ на конкретну особу або перерозподіл функцій між структурними підрозділами для покладення функції забезпечення доступу на якийсь один із них. Недоцільним буде покладення функцій розгляду запитів від фізичних і юридичних осіб на різні структурні підрозділи, оскільки це може сформувати різну практику їх розгляду в різних підрозділах, але ж Закон жодної диференціації процедур розгляду за видом запитувача не допускає.

Відповідальний структурний підрозділ або особа мають бути забезпеченні відповідними ресурсами (робочі місця, комп’ютерна техніка, доступ до мережі Інтернет, телефонна лінія тощо).

Відповідні зміни в структурі органу мають бути відображені в актах, що регулюють роботу органу (регламентах), а також у посадових інструкціях службовців, які забезпечуватимуть доступ до інформації органу. Відповідальна особа або структурний підрозділ мають бути наділені компетенцією (а) витребовувати від інших підрозділів (службовців) органу первинні документи (щоб мати змогу сформулювати відповідь на запит), а також (б) підписувати відповіді на запити (за наявності окремого відповідального підрозділу правом підпису може наділятися лише його керівник або всі його працівники).

Окрім змін в структурі органу для виконання Закону необхідні зміни в процедурах його роботи: якщо в органу наявна інструкція з діловодства чи подібний документ, то в нього мають бути внесені зміни, які б регламентували питання забезпечення доступу до інформації. Зокрема необхідно буде врегулювати питання взаємодії відповідального підрозділу (особи) з іншими структурними підрозділами, процедуру залучення керівника органу до вирішення питання надання/ненадання на запит інформації з обмеженим доступом, процедуру оприлюднення на офіційному веб-сайті необхідної інформації, внесення даних про створений органом документ до системи обліку (ст. 18 Закону) тощо.

Також, окрім змін до регламентів місцевих рад, їх виконавчих комітетів, імовірно необхідними будуть змінити до статутів територіальних громад. Можливо змін потребуватимуть й інші нормативні акти розпорядника, тому необхідно провести аналіз нормативної бази, напрацьованої ним, та при потребі внести корективи на підставі Закону. Детальніше про зміст необхідних змін можна дізнатися, ознайомившись із «Методичними рекомендаціями щодо практичного впровадження Закону України “Про доступ до публічної інформації”».

2. В органі необхідно обладнати місця для роботи запитувачів із документами безпосередньо в приміщенні органу (окремий кабінет або його частину). Таке місце має бути забезпечене меблями, можливістю для підключення до електромережі портативних електропристроїв запитувачів, освітленням відповідно до санітарних норм. Закон не зобов’язує розпорядників обладнувати ці місця копіювальною чи іншою технікою, але запитувачі вправі приносити і використовувати в цих місцях власну техніку. Також необхідно подбати, щоби таке місце було легкодоступним, тобто для потрапляння до нього не потребувалося вироблення разової перепустки, фотографування тощо.

Визначення вказаного місця та його матеріальне обладнання, організаційне забезпечення його функціонування проводиться окремим правовим актом розпорядника.

3. Затвердження розпорядником форм запитів на інформацію. Такі форми створюються на підставі частини 6 статті 19 Закону для спрощення процедури оформлення запиту, тому їх використання не може бути обов’язковим для запитувачів. У формах указується місце і час прийому запитів у розпорядника, способи отримання інформації (звичайною поштою, електронною, у спеціальних місцях для роботи з документами).

Також розпорядником може бути затверджений порядок складання й подання запитів до нього, але й він може бути лише рекомендаційним, оскільки стаття 19 Закону не обмежує запитувачів специфічним порядком подання запитів.

4. Складання переліків відомостей, які становлять публічну інформацію. Переліки цих відомостей складаються на підставі частини 3 статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації». З урахуванням вимог статті 6 того ж Закону переліки відомостей, що становлять публічну інформацію, самі по собі не спричиняють віднесення зазначених у них відомостей до службової інформації. По суті такий перелік відомостей може являти собою:

- перелік документів, інформація в яких уже віднесена до службової (зважаючи на те, що документи, визначені п. 1 ч. 1 ст. 9 Закону, можуть являти собою дуже великий масив, доцільним буде складання лише переліку документів, інформація в яких віднесена до службової на підставі застосування п. 2 ч. 1 ст. 9 з урахуванням ч. 2 ст. 6 – зі сфер контррозвідки, оборони, оперативно-розшукової діяльності), або

- орієнтативний перелік відомостей, що можуть бути віднесені до службової інформації, якщо трискладовий тест (ч. 2 ст. 6 Закону) показав необхідність обмеження доступу до неї.

Неправомірним буде включення в згадані переліки конфіденційної інформації, зокрема персональних даних, оскільки це не передбачено законодавством, а обмеження доступу до конфіденційної і обмеження доступу до службової інформації передбачає дещо відмінні режими охорони і доступу до цих категорій інформації.

5. Перегляд інформації, обмеженої в доступі до 9 травня 2011 р., на предмет наявності законних підстав для існування такого її статусу згідно з новим Законом. Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 р. значно розширив відкритість інформації, якою володіють суб’єкти владних повноважень порівняно із редакцією Закону України «Про інформацію» 1992 р. (раніше регулювала механізм доступу до інформації). На підставі останнього Закону в редакції до 13 січня 2011 р. документам надавався статус обмеженого доступу (конфіденційна або таємна інформація). Але з набранням чинності Законом України «Про доступ до публічної інформації» багато випадків віднесення інформації до категорії обмеженого доступу, здійснених до 9 травня 2011 р., вже не відповідають чинному на сьогодні інформаційному законодавству.

Тому розпорядники повинні переглянути всі випадки обмеження доступу до інформації, якщо воно відбулося до набрання чинності Законом. (В даному випадку не йдеться про зворотну дію Закону в часі, а лише про поширення дії Закону на правовідносини, які виникли до набрання ним чинності, й продовжують існувати після цього моменту – такі правовідносини мають бути приведені у відповідність до нового законодавства). Перегляд випадків обмеження доступу до інформації, рішення про яке прийняте до 9 травня 2011 р., має проводитися в міру можливостей кожного розпорядника; позачергово такий перегляд проводиться в разі надходження запиту на інформацію, обмежену в доступі до вказаної дати.

У процесі такого перегляду обов’язковим є застосування статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» у поєднанні з його статтями 7, 8 і 9. Зокрема не може бути обмежено доступу до інформації:

• уже правомірно оприлюдненої розпорядником (ч. 3 ст. 6);
• щодо якої відпали законні підстави обмеження доступу, напр. у зв. із закінченням строків обмеження (ч. 4 ст. 6);
• визначеної в ч. 5 ст. 6 Закону (зокрема щодо заробітку та інших доходів, отриманих із бюджету);
• визначеної в ч. 6 ст. 6, зокрема до декларацій депутатів місцевих рад, оскільки ці ради також належать до органів публічної влади (в даній нормі не має вказівки на органи державної влади, тобто вона має тлумачитися широко).

У всіх наведених вище випадках, коли інформація не може обмежуватися в доступі,  застосування трискладового тесту не передбачається, оскільки інформація вже визначена безумовно відкритою за режимом доступу (частини 3-6 статті 6 Закону є спеціальними нормами щодо його ч. 2 ст. 6). Іншими законами України окремі категорії інформації також можуть визнаватися безумовно відкритими за режимом доступу, напр. ч. 3 ст. 13, ч. 2 ст. 14 Закону України «Про інформацію». При цьому, не має значення формальне підпадання такої безумовно відкритої інформації під визначення конфіденційної, таємної або службової інформації, оскільки норми законів про безумовну відкритість певної інформації є спеціальними щодо норм статей 7-9 Закону й установлюють винятки, коли останні статті не застосовуються.

Якщо обмежена в доступі інформація (до 9.05.11 р.) не належить згідно із законом до безумовно відкритої, то обмеження доступу до неї можливе лиш у разі встановлення необхідності в такому обмеженні шляхом застосування процедури трискладового тесту (ч. 2 ст. 6). Детальніше про трискладовий тест див. окремий розділ цього сайту.

6. Забезпечення доступу до засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень. Пункт 4 статті 3 Закону передбачає гарантування доступу громадськості на засідання колегіальних суб’єктів владних повноважень. Ще до набрання чинності Законом гласність засідань місцевих рад було гарантовано частиною 16 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», тепер же можливість присутності на засіданнях гарантовано і щодо засідань виконавчих комітетів місцевих рад.

Обмеження на вільний доступ до засідань колегіальних органів можуть бути передбачені лише законодавством України. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини 3 статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство") від 9 липня 1998 р. № 17/81-97 до законодавства належать: «закони України, чинні міжнародні договори України,  згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови  Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України  і законів України.»  Щодо місцевих рад, то для проведення закритого пленарного засідання необхідний акт індивідуальної дії – окреме рішення ради. Всі випадки проведення закритих засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень повинні мати під собою реальну практичну необхідність (оголошення на засіданні інформації з обмеженим доступом).

З огляду на законодавчі вимоги до гласності засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень в залах, де ці засідання проводяться необхідно забезпечити наявність місць для розміщення відвідувачів. У разі великої кількості останніх місця мають заповнюватися в порядку живої черги.